edición: 2514 , Viernes, 20 julio 2018
15/05/2010
OBSERVATORIO DE COYUNTURA

¿Actuará la crisis como detonante de las reformas estructurales?

SERVICIO DE ESTUDIOS DE 'LA CAIXA'*

¿Son los malos tiempos (las crisis económicas) oportunidades para impulsar las reformas estructurales? Parecería que, efectivamente, cuanto más aguda fuese la crisis, más urgente sería reformar la economía. No obstante, esta asunción de que existe una relación directa entre la crisis económica y el llevar a cabo reformas no es tan inmediata como podría pensarse. La cuestión de la reforma estructural y los factores que la determinan parece depender también en gran medida del contexto político, social e incluso cultural en el que se realizan. Por ello, a fin de mejorar la comprensión sobre los determinantes de éxito de estos procesos, nuestro punto de partida es el análisis de tres ejemplos de reformas estructurales realizadas en la eurozona: las reformas del mercado laboral que Alemania emprendió entre 2002 y 2005, la reforma de las pensiones de Francia de 2003 y la reforma de los horarios comerciales de 1999-2007, de nuevo en Alemania (1).

Las llamadas «reformas Hartz» condujeron a la adopción de cuatro leyes laborales en Alemania en 2002-2005. Aunque los contenidos de la reforma son muy amplios y diversos, la estrategia de fondo consistía en cambiar una cultura de protección al trabajador basada en las políticas pasivas hacia una cultura de políticas activas. Aspectos clave de la misma fueron el establecimiento de las llamadas «Agencias de Servicios Personales», con funciones propias de las empresas de trabajo temporal, junto con las más tradicionales de intermediación pública entre ofertantes y demandantes, la reforma de la Oficina Federal de Empleo a fin de mejorar la inserción laboral y el endurecimiento de las condiciones para recibir el subsidio de paro.

Por su parte, la reforma de las pensiones francesa de 2003 buscó satisfacer tres objetivos ambiciosos: aproximar los sistemas de pensiones de funcionarios y asalariados, mejorar la sostenibilidad financiera de ambos sistemas y reducir los generosos incentivos para jubilarse anticipadamente. La reforma suscitó una profunda oposición, pero el gobierno acabó imponiendo un conjunto de medidas que endurecían las condiciones de las pensiones de los empleados públicos, incrementaban el periodo de cotización que permitía acceder a la pensión máxima e incentivaban a seguir trabajando al alcanzar la edad legal de jubilación.

Finalmente, la reforma alemana de los horarios comerciales se desarrolló en dos etapas. En la primera, de impulso por parte del gobierno federal entre 1999 y 2003, se alumbró una reforma de mínimos, una de cuyas principales novedades era que se establecía la posibilidad de apertura hasta las 20 h los sábados. Tras una sentencia del tribunal constitucional, los Länder pudieron regular la cuestión, optando generalmente por un esquema de amplia liberalización que eliminaba prácticamente cualquier restricción de horarios comerciales de lunes a sábado.

¿Qué conclusiones de carácter general se pueden derivar de estos tres casos? Como se recopila en el cuadro anterior, una primera lección sobre cómo reformar con éxito es que exista un claro mandato electoral para hacer la reforma. Este hecho puede relacionarse con el aprovechamiento de los primeros ejercicios de la legislatura, para evitar posibles efectos negativos en contiendas electorales futuras. La importancia de dicho factor electoral varía, no obstante, con los temas. Mientras que parece crítico en lo que los ciudadanos perciben como aspectos centrales de su contrato social (pensiones y mercado de trabajo, por ejemplo), en aquellos aspectos percibidos como más técnicos o de carácter sectorial, como las reformas de los mercados de productos y servicios, el papel predominante lo ejercen los grupos de interés.

Otro aspecto relevante es el que se refiere al ciclo macroeconómico. En los casos de las reformas alemanas existe una relación entre posición cíclica y esfuerzo reformador, ya que ambas se lanzan en una coyuntura de debilidad económica. La reforma gala de las pensiones, en cambio, escapa a esta relación, seguramente porque dada su naturaleza el debate sobre beneficios y costes se proyecta a largo plazo.

Con todo, sería legítimo plantearse hasta qué punto son generalizables las anteriores conclusiones, basadas en sólo tres casos. La respuesta es que, cuando la OCDE estudia 20 casos de reforma en países avanzados en ámbitos diversos, se mantiene la lección general de que el mercado laboral y los mercados de productos o servicios son más proclives a ser reformados en contextos de crisis. Con todo, los matices trufan la cuestión de la reforma laboral. La OCDE, en línea con la literatura de economía política de la reforma laboral, constata que una elevada tasa de paro implica presión a favor de la reforma, aunque la parte del mercado más organizada se tiende a oponer a medidas que impliquen una rebaja de la protección. Ello implica que el resultado más frecuente de reformas laborales en tiempos difíciles son las centradas en liberalizar los segmentos menos organizados (nuevos entrantes en el mercado, parados, etc.).

Una tercera conclusión de interés se refiere a la relación de las reformas con otras iniciativas semejantes o con tendencias globales. La evidencia disponible sugiere que las reformas de los mercados de productos y servicios son más probables si se enmarcan en tendencias internacionales de liberalización (por ejemplo, vinculadas a la liberalización del mercado interior) o en mayor presión competitiva internacional. Entre los casos de estudio, el de la liberalización de horarios comerciales reflejaría esta influencia, ya que los Länder estaban preocupados por el creciente fenómeno de las compras transfronterizas.

Finalmente, un cuarto ámbito de interés para estudiar los determinantes de reforma es cómo se implementa la misma. En dicho ámbito, la conclusión principal que se deriva de los casos anteriores, y que se confirma en otros estudios de la OCDE dedicados a otras reformas, es que los procesos que llevan a la adopción de reformas estructurales son largos y requieren una importante preparación, incluyendo un notable esfuerzo de análisis, consulta y comunicación. Así, por ejemplo, la preparación de la reforma de las pensiones francesas superó el año, y en otros casos similares no son excepcionales dos años de trabajo previo al lanzamiento de la misma. Asimismo, la política de comunicación se diseñó con atención, incluyendo procesos de consulta a los agentes económicos. Esta estrategia permitió que, aunque la reforma fue socialmente contestada, no se pusiera en cuestión la necesidad de la misma.

Otro aspecto del proceso que lleva a una reforma exitosa es lo que la OCDE denomina «liderazgo gubernamental». Aunque la concertación es, como se ha comentado, clave, los casos estudiados apuntan a que un compromiso fuerte del gobierno con la reforma (cuyo exponente más habitual es el anuncio creíble de que el gobierno actuará unilateralmente en ausencia de acuerdo) es fundamental. Las reformas laboral alemana y de pensiones francesa entran en esta categoría.

Vista la experiencia de las anteriores reformas, ¿podemos esperar que la actual crisis actúe como detonante de nuevas iniciativas de cambio estructural en la eurozona? Los estudios de la OCDE, tanto los mencionados anteriormente como otros ejemplos similares, ponen de manifiesto que la dimensión política y de proceso es crítica, y que la coyuntura económica puede estar jugando un papel menos determinante de lo que a veces públicamente se asume. En particular, y retomando las conclusiones de la OCDE, sólo si los mandatos electorales son claramente favorables a afrontar reformas estructurales y si los gobiernos aplican su capital político a un proceso de lenta preparación, compleja concertación y fuerte liderazgo, probablemente asistiremos a una nueva generación de reformas estructurales.

(1) Estos procesos de reforma han sido objeto de distintos estudios por parte de la OCDE, entre los cuales es especialmente aconsejable la consulta de las publicaciones The Political Economy of Reform. Lessons from pensions, product markets and labour markets in ten OECD countries de 2009 y Going for Growth, ediciones de 2009 y 2010.

*Elaborado por Àlex Ruiz. Departamento de Economía Internacional, Servicio de Estudios de "la Caixa"

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