edición: 2598 , Lunes, 19 noviembre 2018
08/05/2009
OBSERVATORIO DE ECONOMIA

Garantizar la empleabilidad frente al trabajo de por vida: las políticas activas de empleo

Circulo de Empresarios
El concepto de la flexiguridad es uno de los cimientos de un mercado de trabajo moderno y abierto. La idea no es garantizar de por vida el puesto de trabajo que ocupa el trabajador, sino la empleabilidad de éste y del conjunto de la economía. Bajo esa premisa, un trabajador puede perder su trabajo, pero en el caso de que así sucediera, por una parte recibiría la oportuna cobertura ante esa contingencia y, por otra, tendría elevadas probabilidades de recolocación. El principio es muy sencillo: minimizar el impacto y la duración del desempleo para el trabajador, quien lógicamente prefiere trabajar a estar en paro. En ese marco conceptual, las políticas activas de empleo, aquellas destinadas a mejorar los procesos de ajuste a corto y medio plazo entre la oferta y la demanda de trabajo, cobran sin lugar a dudas un mayor protagonismo. En España, en general, el alcance de este tipo de políticas ha sido limitado, pues han servido más para ordenar programas y actuaciones ya existentes que para el diseño y puesta en marcha de otros nuevos.

Su reforma debe apuntar a un objetivo doble:

• En primer lugar, adaptarse o, mejor, adelantarse a los cambios que de continuo se suceden en un escenario global, facilitando así la transición hacia una economía más dinámica y flexible. Se trata de dotarla incluso de los recursos capaces de conducir y protagonizar el cambio.

• En segundo lugar, ofrecer mejores posibilidades de recuperación a aquellos trabajadores que son víctimas de la crisis.

La reforma de las políticas activas de empleo ya se ha tratado por los agentes sociales, concretamente en el Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del Empleo de 2006, plasmado después en la Ley 43/2006. Actualmente, hay abierta una mesa de diálogo social para abordar esta problemática. La mejora continua de los Servicios Públicos de Empleo, la asimilación a los estándares de los Servicios de Empleo europeos o la adecuación de las políticas activas de empleo forman parte de la agenda de la Comisión de Seguimiento del Diálogo Social.

Cualquier reforma que se plantea en torno a las políticas activas de empleo debe fijar su mirada en la obtención de una serie de objetivos esenciales:

• Mejorar la empleabilidad de la población activa: en estrecha colaboración con el sistema educativo, fundamentalmente con la formación profesional, las políticas activas de empleo deben contribuir a una preparación de los trabajadores que incremente su rango de posibles colocaciones y facilite la transición del desempleo a la ocupación.

• Mejorar la intermediación entre los flujos de oferta y demanda de trabajo: en los últimos años, ha sido frecuente en España la existencia simultánea de puestos de trabajo vacantes y personas disponibles para trabajar, con las aptitudes y cualificaciones necesarias para el desempeño de dichas vacantes. Una explicación a dicho desequilibrio es el fallo de los mecanismos que conectan oferta y demanda de trabajo, incluidos los servicios públicos de intermediación (CES, 2005). Estos, además, gestionan una parte pequeña del total de ofertas de puestos vacantes. El problema se agrava porque la actual estructura de incentivos no fomenta la búsqueda activa de trabajo como debería hacerlo.

• Fomentar la movilidad interregional: los trabajadores españoles muestran una muy baja movilidad interregional, por razones como las escasas diferencias salariales interregionales, la centralización de la negociación colectiva, las rigideces del mercado de la vivienda, o la inexistencia de penalización para la pasividad en la búsqueda de empleo. El resultado es la segunda dualidad característica del mercado español: zonas con estrangulamientos y zonas con superávit de trabajadores. Las políticas activas de empleo deberían generar incentivos para que los trabajadores fueran más proclives a trasladarse, reequilibrando los mercados.

La estrategia general en que se integran las políticas activas de empleo españolas está bien diseñada, pero no por ello exenta de deficiencias. Responde en su espíritu al principio de las obligaciones mutuas. Es decir, hay una cierta integración de las políticas de empleo activas y pasivas, a las que se une la supervisión del proceso de búsqueda de empleo. Bien aplicada y correctamente diseñada en sus detalles, esta estrategia debería animar a los trabajadores a la búsqueda activa de empleo y a la inversión en formación que incremente su empleabilidad. Desafortunadamente, la ejecución y puesta en práctica de dicha estrategia no termina de funcionar (OCDE, 2008), por lo que pueden recomendarse algunas medidas que subsanen las deficiencias existentes, mejorando el Sistema Público de Empleo Estatal y completándolo con agencias privadas de colocación.
 
En cuanto a la mejora del Sistema Público, las reformas prioritarias serían las siguientes:

• Redistribución del gasto en las políticas activas. El gasto en gestión de colocaciones e intermediación laboral (Servicios Públicos de Empleo y Administración de Programas) es muy pequeño en comparación con otras políticas cuyos resultados son peores. Por ejemplo, debería hacerse menos énfasis en subsidios pagados a los empleadores para así dedicar más recursos a las políticas de intermediación y gestión de colocaciones, las cuales se han mostrado más eficaces y eficientes en otros países.

• Introducir mecanismos de gestión empresarial en el funcionamiento de estas agencias: hoy por hoy las políticas activas españolas apenas si se someten a alguna evaluación rigurosa de su eficacia, de sus costes o de las alternativas disponibles para el logro de unos mejores resultados en términos de los objetivos antes referidos. Es fundamental una gestión profesionalizada que permita poner en correspondencia necesidades del mercado de trabajo y las políticas aplicadas. Se deben analizar las necesidades del mercado de trabajo con el objetivo de planificar las actividades de los servicios públicos a medio plazo. Para todo ello hay que revisar objetivos, prioridades e instrumentos y evaluar resultados al modo en que lo hacen las empresas u otros servicios públicos de empleo.

• Coordinación efectiva: el desarrollo del Estado de las Autonomías ha ido modificando la configuración del entramado institucional de las políticas de empleo. A mediados de los años 80 comenzó el proceso de transferencias de las políticas activas de empleo hacia las comunidades autónomas. Sin embargo, esa nueva configuración se desarrolló sin una normativa paralela que fuera capaz de establecer ciertos mecanismos de coordinación y cooperación entre las distintas administraciones. Provocó así una falta de transparencia y coordinación en las actuaciones realizadas que no se ha podido solucionar en su totalidad a pesar de distintas reformas.

Por ello, es necesario potenciar mecanismos de coordinación eficiente entre las propias administraciones con competencias en políticas activas y entre éstas y la administración con competencias en políticas pasivas. Hay que recordar que en España, el Servicio Público Estatal de Empleo, y concretamente en el ámbito de las políticas activas, está configurado como un sistema prácticamente descentralizado –a excepción de País Vasco, Ceuta y Melilla. Sin embargo, la gestión del sistema de prestaciones –políticas pasivas- se desarrolla a través de un sistema central. De este modo, la falta de suficiente coordinación genera efectos perniciosos, como una fragmentación de la información del mercado, una reducida movilidad geográfica de los trabajadores o una integración menos eficaz de las políticas activas y pasivas.

El modo en que está configurado el Servicio Público Estatal de Empleo hace que, en ausencia de una buena coordinación, los incentivos de la administración central y las autonómicas no se alineen. En concreto, la administración central financia las políticas de empleo activas y pasivas, mientras que son las CCAA las encargadas de gestionar las activas. Este diseño hace que las CCAA no perciban todos los beneficios de una reducción del paro en la región, ya que es la administración central la que soporta el pago de las prestaciones por desempleo. El resultado de esta no corresponsabilidad fiscal es un aumento de la probabilidad de que las políticas activas se desvíen de los que deberían ser sus objetivos. Por ejemplo, las políticas activas pueden dedicarse a promover una ocupación temporal para así garantizar una percepción posterior de la prestación por desempleo. Se precisan entonces una mayor coordinación, un control más estrecho y mayores niveles de transparencia y evaluación.

• Favorecer la competencia en la intermediación. Además de las mejoras señaladas y otras que cabría desarrollar en el sistema público de empleo, parece conveniente dar entrada a las fuerzas de mercado en los servicios que tienen que ver con la intermediación entre oferta y demanda de trabajo.

Durante mucho tiempo, los beneficios atribuibles a agencias privadas de empleo se vieron ensombrecidos por los temores al abuso o al deterioro de las condiciones laborales. Sin embargo, los cambios que se han ido produciendo en la estructura y el funcionamiento de los mercados de trabajo han llevado a una reconsideración de la materia, con el reconocimiento de la positiva aportación que estas agencias pueden hacer. La propia Organización Internacional del Trabajo así lo reconoció en 1997 con la aprobación del Convenio nº 181.

Algunos países europeos ya han dado pasos con la introducción de cierta competencia en la industria de las empresas o agencias de colocación. Estas agencias, que han complementado de alguna manera al mercado de trabajo tradicional, pueden convertirse en catalizadoras de una nueva forma de gestión de los recursos humanos, que contribuyese a mejorar las condiciones laborales y a crear empleo.

Hay que tener presente que este cambio no supondría una transformación radical, puesto que en España ya existe cierta libertad de mercado en la intermediación laboral, aunque restringida a las agencias o empresas de trabajo temporal reguladas por la Ley 14/1994. Significaría, por tanto un paso más en una senda que se inició años atrás en nuestro país, siguiendo por otra parte las tendencias de otros países europeos.

No se trata de relegar al servicio público a un papel marginal. Al contrario, la idea es convertir a ese servicio en un referente de buenas prácticas para el resto de agencias, incentivándolo con la competencia a una mejora continua. Tal y como se ha dicho, así sucede en Austria, por ejemplo, donde el servicio público sigue liderando el sector, a pesar de la presencia de empresas privadas de colocación, gracias a la calidad de su actividad. En otras palabras, esta reforma debería ser un acompañamiento de las antes indicadas para la mejora del servicio público de empleo en España. Asimismo, las agencias privadas podrían cooperar con el servicio público del empleo.

Con cierta apertura de la intermediación laboral a la competencia podrían establecerse tres tipos de relación entre sector privado y público para la mejora de las políticas activas de empleo:

- Cooperación: compartir la información facilitaría un mejor ajuste de demanda y oferta de empleo. También podrían contemplarse proyectos comunes, por ejemplo programas de formación de los trabajadores desempleados adaptados a las necesidades detectadas por el servicio público de empleo o por las agencias privadas.

- Complementariedad: el servicio público de empleo podría externalizar la provisión de determinados servicios que contrataría a agencias privadas.

- Competencia: el servicio público compite con las agencias privadas en la provisión de determinados servicios de intermediación en el mercado laboral. Esto llevaría al servicio público a concentrar esfuerzos en aquello que mejor puede hacer.

Por supuesto, las agencias a las que se otorgara licencia de actividad en el sector deberían funcionar con un estricto respeto hacia los principios de igualdad, no discriminación, cooperación voluntaria del trabajador, etc., tal y como se recoge, por ejemplo, en el Convenio nº 181 de la OIT sobre las agencias de empleo privadas, o en la legislación sobre la materia en el caso ya mencionado de Austria. En ese sentido, la legislación debe aspirar a un equilibrio de los intereses de las agencias privadas con la necesaria protección de los derechos de los trabajadores, tal como indica la OIT.

La propia OIT (2008) ofrece unas pautas para la regulación y supervisión de las agencias privadas que podrían seguirse en nuestro país:

• La legislación debe adaptarse a los requisitos y normas del Convenio nº 181 de la OIT.

• Las agencias en ningún caso cobrarán al trabajador por prestar los servicios para los que están capacitadas.

• La nueva legislación debe partir de la situación existente, que en nuestro caso incluye la existencia de ETT.

• Las organizaciones de empleadores y de trabajadores han de participar en el proceso de elaboración de la legislación sobre las agencias de empleo privadas. Es fundamental incluir representantes de colectivos que normalmente tienen menor voz en el diálogo social, como los desempleados.

• El objetivo de la regulación será mejorar la eficacia y la eficiencia de los servicios que prestan las agencias de empleo privadas y las públicas, salvaguardando los derechos de los trabajadores.

• La legislación sobre las agencias privadas debe armonizarse con las políticas generales referidas al mercado de trabajo. En nuestro caso, parece recomendable una coherencia con las prácticas de otros países de la Unión Europea.

• Deben establecerse mecanismos de supervisión eficaces, que garanticen el cumplimiento de la regulación y que permitan canalizar y estudiar quejas.

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