edición: 2472 , Miércoles, 23 mayo 2018
13/07/2009
Nuevo sistema de financiación

Las autonomías ganan, pero aumentará el déficit público y subirán los impuestos

En momentos de crisis como el actual, los ingresos disminuirán
Con el nuevo sistema, el 80% de los recursos se destinarán a la financiación de los servicios públicos básicos en una cuantía per cápita igual para todos
Xavier Gil Pecharromán

Todos ganan, nadie pierde, es el mensaje del Gobierno de Zapatero sobre el nuevo sistema de financiación autonómico, pero en la letra pequeña queda patente que se aumenta el déficit público y tendrán que subir los impuestos. Los Gobiernos regionales ya pueden calcular, más o menos, el dinero que les va a corresponder con el nuevo sistema de financiación, aunque en el informe que les ha remitido la ministra Salgado no figura cifra alguna, sino simplemente pistas para poder determinarlo. Este silencio sobre las cifras definitivas es continuación del establecido durante las rondas de contactos personales, primero, y telefónicos, después, que la ministra de Economía y Hacienda, Elena Salgado, el ministro de Política Territorial, Manuel Chaves, y el presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, han mantenido los últimos días con los presidentes regionales.

Zapatero les ha anunciado a los presidentes autonómicos del sistema común, que se trata de un sistema cuyas cifras no son cerradas, ya que, entre otras cosas, las cantidades dependerán de los ingresos que obtenga el Estado en función de la evolución de la economía, lo que podría suponer un descenso de los ingresos autonómicos si la crisis sigue llevando a la recaudación a caídas continuadas, como ha venido ocurriendo en los últimos trimestres.

La demanda de fe exigida por la ministra a las Administraciones autonómicas, aún sigue activada. El único que se ha quejado públicamente de esta situación ha sido el presidente de Castilla y León, que exige que Zapatero le informe de cuánto va a percibir su Gobierno con el nuevo sistema.

No obstante, como el informe enviado a cada comunidad, comunica que el Gobierno de Zapatero ha incrementado los  fondos adicionales desde los 8.000 millones iniciales hasta los más de 11.000 actuales, casi todos los Gobiernos han podido argumentar que recibirán más dinero que con el anterior sistema. El problema que plantea esta estrategia es que este dinero adicional tendrá que salir de subidas de impuestos y del aumento del déficit público del Estado en los próximos cuatro años.  
Los informes no se han enviado hasta que ERC ha avalado el nuevo modelo de financiación. Exigía un total de 3.800 millones de euros y ayer anunciaba que Cataluña obtendrá 3.855 millones en 2012 y quedará 5 puntos por encima de la media española, aunque  muy lejos de los 5.000 millones que ha venido reclamando CiU, que es la cifra que consta en el Estatuto de Cataluña y sin los actuales plazos de cumplimiento, tras la aprobación del mismo.

CRISIS EN LA GENERALITAT

Con la aprobación del nuevo modelo de financiación, el tripartito catalán ha evitado la presión que CiU estaba ejerciendo a través de una insistente campaña de denuncias sobre el incumplimiento del Estatuto, que supera ya el año. Además, se  evita una crisis que podía haber llevado a la ruptura en la Generalitat por las disensiones que esta misma cuestión  ha suscitado entre los miembros del tripartito.

Además, se ha impuesto la teoría del esfuerzo fiscal, que defiende que las comunidades que más impuestos aportan son los que más dinero deben recibir, sin que los mecanismos de nivelación o solidaridad puedan influir en que éstas economías queden por debajo de la media con respecto a la totalidad de los territorios autonómicos. Con el actual sistema, la Generalitat ha venido denunciando que existe una disparidad de 880 euros entre la que más cobra (Cantabria) y la que menos (Valencia). Con el nuevo, Cataluña, Baleares, Madrid y Valencia son las más beneficiadas.

La idea partió de Cataluña, hace cuatro años. Fruto de esta demanda, el Gobierno publicó las balanzas fiscales, con los ingresos y gastos de cada territorio, que en teoría muestran cuanto se aporta y cuando se recibe del Estado. Ni el Gobierno de Zapatero ni el resto de los gobiernos regionales aceptaron esta demanda, al considerar que todos los españoles pagan los mismos impuestos y que si una comunidad recauda más es porque su renta es más alta. No obstante, la teoría ha ido calando y, finalmente, se ha convertido en la base del actual sistema.

Como es lógico, se han ido introduciendo algunos modificadores sobre esta base de partida, tales como el incremento de la población, ya que su crecimiento supone mayores necesidades de financiación, así como la dispersión, ya que al  estar repartida en un territorio mayor, los servicios resultan más costosos.  Pero, sobre todo, se han incluido variables sobre transferencias que no tienen todas las comunidades y resultan gastos específicos de algunas pocas de ellas.

En el primer caso, Andalucía ha sido la más beneficiada, que además cuenta con los beneficios de tener una población infantil muy grande, ya que esto supone mayor necesidad de ingresos para la enseñanza y la sanidad. En el segundo, Castilla y León disiente, al considerar que se tenía que haber otorgado más peso a esta variable y, además, reclama una mayor influencia del avejentamiento  poblacional, que también dispara los gastos, fundamentalmente en salud.

EL SISTEMA ACTUAL

Con el actual sistema, por una parte, la Comunidad de Madrid y la Comunidad Valenciana presentan una gran capacidad de financiación a partir de los recursos contemplados en el modelo de financiación, al representar más de un 88% en ambos casos el peso de los recursos derivados del modelo en el conjunto de ingresos presupuestarios de cada Comunidad.

El polo opuesto viene dado por Extremadura (64%), Castilla-La Mancha (65%) y, a más distancia, Galicia (70%), Andalucía y Aragón (ambas con un 71%). Estos datos se corresponden con la desigual capacidad tributaria (en lo relativo a los tributos encuadrados dentro del modelo de financiación) de las Comunidades, así como con el hecho de que estas últimas Comunidades son perceptoras de recursos por la vía de la financiación condicionada, especialmente fondos comunitarios y Fondo de Compensación Interterritorial.

Cerca de un tercio de los recursos autonómicos provienen de una transferencia estatal, siempre de carácter incondicionado, salvaguardando así la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.

El caso balear es destacable, por cuanto los ingresos de naturaleza tributaria que obtiene dentro del modelo de financiación son muy altos, convirtiéndose, de hecho, en la Comunidad con mayor capacidad tributaria, por encima de sus necesidades de financiación. Ello provoca que el Fondo de Suficiencia de esta Comunidad (como ocurre en la Comunidad de Madrid) sea negativo, lo que resta peso a los ingresos provenientes del modelo de financiación dentro de los ingresos presupuestados.
Según datos del Ministerio de Administraciones Públicas, Canarias es la Comunidad Autónoma que muestra un mayor grado de dependencia respecto al Fondo de Suficiencia, que representó en años pasados más del 66% de los ingresos percibidos a partir del modelo de financiación. El caso canario es especial y deriva de su específico régimen fiscal dentro de las Comunidades Autónomas de régimen común.
 
En el ámbito de la imposición indirecta, no se aplican el Impuesto sobre el Valor Añadido, el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, ni algunos Impuestos Especiales (en concreto el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos y el Impuesto Especial sobre las Labores del Tabaco). En su lugar, en el ámbito de la imposición indirecta se aplica en Canarias el Impuesto General Indirecto Canario y el Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en Canarias. Es por esta razón por lo que los ingresos de naturaleza tributaria provenientes del modelo de financiación son reducidos para Canarias (no llegan al 35%), siendo, en consecuencia, de mayor relevancia el peso del Fondo de Suficiencia.
Precisado el caso canario, las Comunidades Autónomas en cuyos ingresos debidos al modelo el Fondo de Suficiencia tiene un mayor peso son Extremadura (59,99%), Galicia (46,78%), Castilla-La Mancha (44,76%) y Andalucía (42,40%).

La Constitución determina los aspectos básicos de la financiación autonómica en sus artículos 156 a 158. En ellos se establecen, junto a instrumentos concretos, una serie de principios que son la base del sistema, como la autonomía financiera, que supone la libertad de las Comunidades para decidir sobre sus gastos e ingresos, aunque no de forma absoluta, sino en relación con los demás principios; la solidaridad, en cuanto equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio; la igualdad, a los efectos de impedir que las diferencias entre Estatutos impliquen privilegios económicos o sociales; y la coordinación con la Hacienda Estatal, como garantía de eficacia del funcionamiento del conjunto del Estado Autonómico.

El sistema, vigente desde 2002, determina los recursos de cada Comunidad Autónoma en función de las variables que identifican sus necesidades de gasto. Estas últimas quedan definidas por la suma de las necesidades derivadas de atender a las competencias comunes (incluida la educación), competencias sanitarias y de servicios sociales.

Para la determinación de la cobertura de las necesidades de gasto existen tres fondos. El general, que tiene un importe que incluye del coste de los servicios transferidos, distribuido proporcionalmente en función a la población (94 %), superficie (4,2%), dispersión (1,2%) e insularidad (0,6%); el fondo destinado a paliar la baja densidad de población, con 48 millones de euros y el fondo de renta relativa, dotado con 150,25 millones de euros y destinado a favorecer a aquellas regiones de menor riqueza relativa.
 
El bloque de competencias de gestión de los servicios sanitarios de la Seguridad Social se distribuye entre las comunidades autónomas en función de la población protegida en las mismas (75%), la población mayor de 65 años  (24,5%) y la insularidad (0,5%). Se incluyen, además, el Fondo “Programa de Ahorro de Incapacidad temporal” y el Fondo de Atención a Desplazados.
Se completa el sistema con las asignaciones de nivelación para la Educación y Sanidad, que garantizan un nivel mínimo en la prestación de servicios públicos fundamentales. En educación cuenta el número de alumnos de enseñanza obligatoria y en sanidad la población protegida de la Comunidad Autónoma, ambas cifras con respecto al total nacional.

La financiación se basa en los impuestos cedidos (Sucesiones y Donaciones; Patrimonio; Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados; Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte, Impuesto Especial sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y sobe el Juego); la tarifa autonómica del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas –IRPF- (33%), con competencias normativas en materia de tarifa y deducciones; el 35% de la recaudación líquida por IVA en sus territorios y del 40% por Impuestos Especiales de fabricación de Cerveza, Vino y bebidas fermentadas, Alcohol y bebidas derivadas, Hidrocarburos y Labores del Tabaco; la totalidad de la recaudación del Impuesto sobre la Electricidad; y, finalmente, las tasas.

También, existe el Fondo de Suficiencia que está diseñado como diferencia entre las necesidades de gasto de cada autonomía y su capacidad fiscal.

EL NUEVO SISTEMA

Con el nuevo sistema, el 80% de los recursos se destinarán a la financiación de los servicios públicos fundamentales —la sanidad, la educación y las prestaciones para servicios sociales— en una cuantía per cápita igual para todos los lugares de España.

Para ello, además de elevar las cuantías correspondientes a los tributos cedidos, se crean varios fondos y se actualizan las funciones de otros. Se crea el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que servirá para financiar la sanidad, la educación y los servicios sociales en condiciones de igualdad en todo el territorio español. El 80% del total irá destinado a este fin. El 75% procederá de la recaudación de impuestos cedidos y el 5% restante será aportado por el Estado. Este fondo se actualizará anualmente, de forma que tenga en cuenta cambios demográficos: el número de habitantes, la población sanitaria protegida, la dispersión, etc.

También se crea el Fondo de Suficiencia Global, que es el centro de las presiones de todas las regiones, dispondrá del 25% de la recaudación de tributos de todas las comunidades para afrontar los pagos de las competencias que no son comunes a todos los territorios, como por ejemplo las correspondientes a seguridad.

Y finalmente, estarán los Fondos de Convergencia, financiados por el Estado, que serán el Fondo de Competitividad, que servirá para reducir la brecha de financiación entre los territorios, y el Fondo de Cooperación, que ayudarán a las comunidades que no tienen ingresos suficientes a través de los impuestos.
 
El factor de la dispersión aumenta su peso respecto al sistema anterior, eso hace que Galicia pueda tener un incremento de recursos a pesar de un incremento pequeño de población (de menos de un 3%).

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